Contro l'azione umanitaria

Nel settore privato esiste sempre un criterio di successo prestabilito per qualsiasi iniziativa. Le imprese devono fare profitti. I dipendenti devono generare ricavi. Nessun decisore razionale che persegue i propri interessi soggettivi rinuncerebbe a valutare la ragionevolezza dei propri sforzi, né tantomeno rifiuterebbe un'analisi costi-benefici a priori. Nessun attore razionale continuerebbe a destinare risorse scarse a una serie di progetti simili se quelli precedenti fossero falliti. I governi si comportano diversamente: mostrano un'arroganza incurabile, e i loro grandi progetti umanitari finanziati dai contribuenti crollano quasi sempre in modo disastroso, rivelando uno schema sistematico davvero sconcertante: la maggior parte delle iniziative umanitarie guidate dallo Stato fallisce. Sembra che l'assenza di qualsiasi meccanismo di responsabilità per la cattiva gestione dei beni pubblici contribuisca in modo significativo a questo stato di cose. Gli attori politici giustificano i propri insuccessi con la mancanza di volontà, di risorse, di esperti, con vincoli esogeni, e premono per ottenere più fondi e più risorse amministrative. La mancanza di volontà è forse la scusa più sfruttata per giustificare il fiasco dei governi nel raggiungere gli obiettivi prefissati, cioè soprattutto alleviare la sofferenza umana in altri Stati sovrani, nel breve o nel lungo periodo. È un termine oscuro ed evasivo del lessico politico, proclamato come prerequisito del successo di una politica, un termine che non viene mai definito se non per la sua assenza, pur rappresentando un ingegnoso tentativo di indorare la pillola dei clamorosi fallimenti nel mantenere le promesse fatte. Il recente esempio dell'Afghanistan dimostra la fallibilità dei governi nell'indirizzare i mezzi verso i fini proposti: mille miliardi di dollari e due decenni di sforzi estenuanti per ottenere benefici strategici e umanitari, andati in fumo in pochi giorni. Si sarebbe potuto evitare. Non intendo discutere l'aspetto normativo (che cosa si dovrebbe fare) degli aiuti umanitari, per non avvitarmi in discussioni filosofiche interminabili e immensamente complesse e in una serie di difficili questioni metamorali. A prescindere dall'imperativo morale di aiutare le persone in difficoltà, limiterò la mia indagine, basata sul buon senso, a un'unica questione positiva: la reale capacità dei governi di raggiungere obiettivi umanitari, indipendentemente dal loro statuto morale.

Un esempio concreto

Afghanistan meridionale, provincia di Helmand, 2010: gli eserciti di Stati Uniti, NATO e Afghanistan uniscono le forze per avviare una grande offensiva militare, l'operazione Moshtarak, con l'obiettivo di cacciare i talebani dalle loro piantagioni di papavero e dalle loro roccaforti e di fornire assistenza umanitaria al regime filoccidentale, in particolare ai civili della zona. L'obiettivo economico principale era soddisfare i bisogni materiali essenziali e, al tempo stesso, garantire crescita e ricostruzione durature nella provincia. La valle del fiume Helmand è stata a lungo considerata il fulcro della crescita economica: l'Helmand è il fiume più grande del Paese e si estende per metà della lunghezza dell'Afghanistan. La sua portata era decisiva per la produttività agricola afghana e quindi per l'intera economia del Paese, di cui l'agricoltura è il settore principale. Tutto sembrava indicare che finanziare l'area avrebbe gettato le basi di un'infrastruttura capace di generare ricchezza per l'Afghanistan, una garanzia di prosperità e opulenza nel lungo periodo. Si rivelò invece uno dei più grandi fallimenti delle iniziative umanitarie.

I decisori politici ignorarono i precedenti tentativi di trasformare la regione, risalenti fino ai primi del Novecento, e fu un errore di analisi disastroso. Nel 1946 il governo afghano affidò a una grande società americana, la Morrison-Knudsen, il compito di costruire due grandi dighe, ampliare i canali di irrigazione e realizzare nuove strade. L'obiettivo principale del progetto era elevare il tenore di vita attraverso miglioramenti infrastrutturali, la creazione di aziende agricole, un migliore accesso all'elettricità e la protezione dalle inondazioni.

Il progetto soffrì fin dall'inizio di notevoli problemi ingegneristici. La costruzione della prima diga provocò depositi salini che resero una vasta porzione del terreno del tutto inadatta all'agricoltura, mettendo in discussione l'economicità del progetto. I costi di costruzione e di manutenzione esplosero all'improvviso, superando anche le previsioni più pessimistiche, e costrinsero la Morrison-Knudsen, Inc. a riportare il costo complessivo al livello iniziale tagliando il budget destinato alle attività di sviluppo di base, un errore che compromise la sostenibilità del progetto. Una crisi di finanziamento negli anni Quaranta convinse la Export-Import Bank degli Stati Uniti a concedere un prestito di 21 milioni per il progetto.

L'imperdonabile ignoranza delle conoscenze locali e specifiche del contesto, che gli esperti incaricati non erano in grado di valutare, generò una pletora di problemi cruciali. E se il progetto avesse avuto successo? Beh, avrebbe aumentato in modo significativo l'afflusso d'acqua. Si scoprì però che gli agricoltori locali non possedevano le conoscenze necessarie e non sapevano gestire il flusso d'acqua aggiuntivo. I numerosi allagamenti dei campi causarono una riduzione dei raccolti fino al 50%. Altri problemi nacquero perché si erano trascurati gli elementi culturali e socioeconomici locali che costituivano un sistema organizzativo complesso, impossibile da formalizzare in teoria prima dell'avvio effettivo del progetto. Purtroppo, la totale noncuranza per le informazioni di contesto portò a un peggioramento della situazione e a uno spreco di risorse. Inoltre, le buone intenzioni produssero conseguenze negative e impreviste. I canali della valle dell'Helmand non riuscirono a trasportare l'acqua per l'agricoltura, ma offrirono un ottimo riparo ai combattenti talebani nella loro guerra contro l'esercito statunitense. I campi dell'Helmand, che producono quasi il 40% dell'eroina mondiale, divennero negli anni successivi una fonte di finanziamento per i talebani.

Nonostante le difficoltà significative, i finanziamenti continuarono. Si possono individuare due ragioni politiche per spiegare l'irragionevole tendenza a continuare a finanziare il progetto, malgrado la sua inefficienza e incertezza. In primo luogo, il progetto era stato approvato durante l'amministrazione Truman, che nel discorso inaugurale del presidente si era impegnata a sostenere i Paesi in via di sviluppo fornendo assistenza umanitaria. In secondo luogo, l'Afghanistan era diventato un'area strategica cruciale nel contesto della Guerra fredda: gli Stati Uniti cercavano di allineare l'Afghanistan ai principali valori occidentali, nel quadro del loro interesse a diffondere il capitalismo.

Ma il fallimento nella stabilizzazione della provincia di Helmand è solo un microcosmo del più ampio lavoro umanitario svolto sotto il governo post-talebano. Secondo un rapporto della Commissione Affari esteri del Senato degli Stati Uniti, il 97 per cento del prodotto interno lordo dell'Afghanistan è costituito da spesa militare e donazioni internazionali. Si considerino le implicazioni di questo dato: nella migliore delle ipotesi, il ritiro di questi fondi porterà inevitabilmente a un collasso dell'economia nel breve periodo. Inoltre, secondo un rapporto dell'Ufficio delle Nazioni Unite contro la droga e il crimine, la produzione di oppio in Afghanistan è aumentata di oltre il 3000 per cento tra il 2001 e il 2011, mentre i ricavi della produzione di oppiacei sono cresciuti del 130 per cento. I tentativi congiunti di innescare stabilità e sviluppo autosostenuti sono falliti di nuovo, imponendo costi opportunità enormi e un'allocazione subottimale delle risorse. L'esperienza afghana motiva e illustra la domanda centrale di questa indagine: com'è possibile che iniziative pianificate centralmente, finanziate generosamente, animate da buone intenzioni e affidate a esperti non siano riuscite a migliorare la vita degli afghani e, peggio ancora, abbiano causato un deterioramento delle condizioni precedenti? Per dare una spiegazione adeguata è essenziale considerare i limiti dell'azione umanitaria e riconciliare i modelli teorici con i dati empirici.

Ragionare da politico

L'ampia espressione «azione umanitaria» comprende qualsiasi forma di assistenza e sostegno: interventi militari per evitare vittime civili in tempo di guerra, soccorsi d'emergenza immediati in caso di catastrofi naturali o di scarsità delle risorse più elementari, e un'ampia gamma di azioni orientate al lungo periodo per migliorare situazioni economiche vulnerabili e prevenire futuri shock economici. A prescindere dalla posizione etica, la pietra angolare dell'ideologia umanitaria moderna è la convinzione diffusa che i Paesi del primo mondo, forti della loro presunta superiorità organizzativa e della maggiore dotazione di risorse, siano in grado di migliorare una situazione critica in un Paese straniero e sovrano, purché dispongano delle risorse, del tempo e della volontà necessari. L'ideologia attuale si distingue per un totale disprezzo dei vincoli di qualsiasi azione, compresa quella umanitaria. La carenza di questi presupposti viene spesso usata come capro espiatorio nelle dichiarazioni politiche che cercano di giustificare il mancato raggiungimento dei risultati attesi. Ecco alcuni esempi.

• «Oggi non abbiamo soltanto le risorse finanziarie per porre fine una volta per tutte alla povertà estrema, ma disponiamo anche delle conoscenze tecnologiche e del know-how per realizzare gli Obiettivi. […] La strada da seguire è tracciata; è solo la volontà politica di raggiungere gli Obiettivi a essere in discussione.» Obiettivi di sviluppo del Millennio, 2010

• «Con risorse usate in modo efficace, volontà politica e cooperazione reciproca, possiamo riuscire ad aiutare l'Afghanistan a ricostruire meglio.» Vertice NATO sull'Afghanistan, il Segretario generale Ban Ki-moon, 2010

• «In definitiva, le Forze nazionali di difesa e sicurezza afghane hanno l'equipaggiamento, i numeri e l'addestramento per reagire. Hanno ciò che serve. Ciò che devono stabilire è se hanno la volontà politica di reagire e se sono capaci di unirsi come leader per reagire. A questo punto la questione è davvero questa.» La portavoce della Casa Bianca Jen Psaki commenta la presa dell'Afghanistan da parte dei talebani, 2021

Curiosamente, la spiegazione assume sempre la stessa forma, indipendentemente dal livello effettivo dei finanziamenti, dal coinvolgimento amministrativo e dalla considerazione degli errori precedenti: è solo una questione di risorse e di volontà, se solo ne avessimo abbastanza… Ma se così fosse, i principali registi delle energie umanitarie non avrebbero già da tempo preso in considerazione queste inclinazioni che inducono all'errore? Un'attenta valutazione delle giustificazioni addotte nel corso della storia dei programmi umanitari porta a una conclusione sconcertante: anno dopo anno, il mantra autoassolutorio sembra immutabile. È un fallimento della volontà, una carenza di risorse, una questione di sfortunati eventi marginali. Per qualche ragione, questi fattori fungono in modo costante e sistematico da ostacoli al progresso dei piani umanitari. La vera domanda è: quanti fondi bastano? Evidentemente devono esserci altre ragioni.

Anche l'indagine più superficiale della questione rivela un problema duplice. Primo, chi attua le azioni umanitarie mancherà inevitabilmente di informazioni perfette, di quella conoscenza rilevante e legata al contesto che non è accessibile con i mezzi tradizionali di informazione. È la cosiddetta asimmetria informativa. Per esempio, è praticamente impossibile valutare con precisione l'atteggiamento degli afghani nei confronti di una certa azione dei decisori stranieri prima che l'azione avvenga. Inoltre, è difficile isolare i fattori di percezione pertinenti e formalizzare una regola comportamentale che governi la condotta degli afghani in una situazione simile in futuro: servirebbe un esperimento di laboratorio con condizioni replicabili, come nelle scienze naturali. E anche se fosse possibile, richiederebbe la capacità di cambiare rotta e di adattarsi, caratteristiche che non appartengono alla pianificazione centrale con un insieme predefinito di flussi di finanziamento. Secondo, l'azione umanitaria non è del tutto compatibile con gli incentivi di chi detiene il controllo politico e di chi è al potere nel Paese in cui l'azione si svolge. L'interazione di questi due fattori implica in modo inequivocabile che debba esistere un limite chiaro a ciò che gli aiuti umanitari guidati dai governi possono ottenere in pratica, indipendentemente dalle risorse spese e dalla volontà politica. In realtà, i fattori elencati contraddicono la mentalità ingenuamente romantica del sistema umanitario che permea chi è coinvolto nell'azione umanitaria, il cosiddetto atteggiamento del «volere è potere». Come ha concluso una meta-analisi di 97 studi econometrici, «quando si esamina l'intera letteratura, emerge uno schema chiaro. Dopo 40 anni di aiuti allo sviluppo, la preponderanza delle prove indica che gli aiuti non sono stati efficaci». Il compito successivo consiste nell'individuare le vere ragioni per cui l'azione umanitaria fallisce.

Pianificazione centrale e mercati

«Il curioso compito dell'economia è dimostrare agli uomini quanto poco sappiano davvero di ciò che immaginano di poter progettare.» F.A. Hayek

Contrariamente alle visioni dominanti della società, che cercano di tradurre le interazioni multiformi tra milioni di individui in regole matematiche comprensibili, identiche a quelle formulate nelle scienze naturali, le ambizioni, i piani e gli incentivi di milioni di individui sono spesso incongruenti e scollegati tra loro. Un aspetto chiave per determinare il successo di qualsiasi intervento economico è capire se il decisore sia in grado di coordinare in modo efficiente le azioni intrecciate e potenzialmente indipendenti di molte persone per promuovere il progresso economico. Ancora più importante: chi è impegnato nell'azione umanitaria è in grado di imparare dai propri errori e di correggere le proprie azioni per portare i propri sforzi al livello di successo previsto? A quanto pare, la capacità di adattamento di qualsiasi unità decisionale richiede un riscontro empirico che riveli le incongruenze tra il risultato previsto e quello effettivo. In altre parole, in che cosa esattamente le azioni umanitarie future saranno diverse da quelle passate? Quali meccanismi di riscontro esistono? A quanto risulta, nessuno.

Una citazione di Aristotele formula in modo formidabile le questioni economiche essenziali: «È facile, ed è in potere di ogni uomo […] dare e spendere denaro; ma stabilire a chi, quanto, quando, per quale motivo e in che modo non è più in potere di ogni uomo, né è facile». In che modo si dovrebbe decidere come allocare risorse limitate tra usi alternativi? Un bene o un servizio andrebbe prodotto oppure no? Come determinare il costo minimo? Come stabilire la quantità del bene da produrre? In sostanza, ci sono due alternative principali per risolvere questo problema economico: l'allocazione delle risorse attraverso i mercati o attraverso la pianificazione centrale.

In un sistema di mercato, gli individui, divisi in compratori e venditori in ogni transazione, si scambiano beni e servizi, di solito in cambio di un prezzo monetario assegnato a ciascuna unità. Ogni partecipante al mercato è guidato dai propri piani e preferenze soggettivi e usa il valore monetario di ciascun bene o servizio per coordinare le proprie azioni nel modo che ritiene più adatto a raggiungere i propri obiettivi. Per esempio, se un individuo decide di comprare una lattina di birra per 5 dollari, attribuisce alla lattina un valore maggiore che alla banconota da 5 dollari. Chi decide di vendere una lattina di birra per 5 dollari, ovviamente, attribuisce alla banconota un valore maggiore che alla lattina a cui rinuncia. Alla fine entrambe le parti della transazione stanno meglio, perché la loro utilità è aumentata scambiando un bene che valutano meno con uno che valutano di più, secondo le preferenze soggettive rivelate dalle loro azioni volontarie. Per ogni individuo, i prezzi e il proprio conto profitti e perdite sono i principi guida che fanno da strumenti di orientamento, fornendo un riscontro continuo sul fatto di aver allocato o meno le proprie risorse nell'uso di maggior valore. Questi indicatori sono i segnali a disposizione di ogni partecipante al mercato. Invece di seguire un piano predefinito di allocazione delle risorse con una serie di fini prestabiliti, ogni partecipante segue il proprio piano, tenendo conto delle azioni di milioni di individui dispersi, guidato da prezzi, profitti e perdite. Questi numerosi scambi deliberati producono alla fine uno stato di benessere aggregato: tutti i partecipanti coinvolti nelle transazioni stanno meglio secondo i valori soggettivi che hanno motivato le loro scelte al momento dello scambio.

La seconda alternativa per l'allocazione delle risorse è la pianificazione centrale. In questo schema, l'ente pianificatore alloca le risorse secondo un progetto predeterminato, cercando di raggiungere un insieme specifico di obiettivi da esso stabiliti. Il pianificatore non dispone dei meccanismi di segnalazione presenti nel sistema di mercato e deve quindi affidarsi a fonti alternative di riscontro, per esempio il confronto tra produzione attesa e produzione effettiva, che è meno informativo dei segnali di mercato perché indica soltanto il grado di successo nell'attuazione del piano, ma non dice se il piano fosse migliore di altre possibili allocazioni delle risorse, come altri piani. Di fatto, confrontare la produzione attesa con quella effettiva è terribilmente poco informativo quando si tratta di valutare il benessere aggregato, come vedremo nei ragionamenti che seguono. Nel caso dell'azione umanitaria, la pianificazione centrale si svolge su vari livelli burocratici sovrapposti, dai governi alle ONG, spesso collegati tra loro attraverso i finanziamenti. In ogni caso, la pianificazione è organizzata al di fuori del sistema di mercato. In genere, le azioni umanitarie consistono in trasferimenti unilaterali dai governi donatori ai beneficiari, senza scambi monetari lungo la catena del trasferimento. Ai beni o ai servizi non viene attribuito un valore monetario, poiché il trasferimento non prevede alcun meccanismo di pagamento. Il pianificatore non ha alcuna informazione sul valore concreto che la parte ricevente attribuisce a un bene o a un servizio fornito, perché non conosce la disponibilità a pagare del beneficiario. Se definiamo beneficiari la popolazione del Paese che riceve gli aiuti, ne consegue che non lo sa nemmeno il governo ricevente.

Perché, allora, il sistema di mercato è superiore nella sua capacità di adattare l'allocazione delle risorse? Rispondere a questa domanda rivelerà la sorprendente ragione per cui l'azione umanitaria fallisce.

Calcolo economico e mercati

Lo splendido rompicapo economico non consiste nel decidere chi ottiene che cosa, e quando. Consiste nel decidere chi ottiene che cosa, e quando, disponendo di informazioni limitate. Basandosi su una conoscenza dispersa, in gran parte inarticolata, implicita e muta prima che gli scambi effettivamente avvengano. In questo senso il mercato è un meccanismo autonomo che si autorealizza e che si adatta a ogni nuova informazione con notevole efficienza. I mercati sono adattabili. Permettono agli individui di servirsi delle informazioni disponibili ad altri e di perfezionare i propri algoritmi di soluzione dei problemi economici. Esiste un concetto sorprendentemente semplice che descrive il nesso causale tra mercati e adattabilità e aiuta a spiegare perché il socialismo fallisce, concedendoci il lusso di astenerci da argomentazioni filosofiche sofisticate e raffinate di cui nessuno sa dare una definizione chiara. Si chiama calcolo economico.

In parole semplici, il calcolo economico è la determinazione del valore che ci si aspetta di guadagnare o perdere in seguito a un'azione futura. Dopo aver confrontato le variazioni di valore attese dalle diverse azioni possibili, l'attore economico può scegliere quella socialmente ottimale. I prezzi monetari racchiudono la scarsità relativa dei beni in qualsiasi contesto di mercato, e sono fonti di informazione straordinarie proprio perché permettono alle persone di agire sulle informazioni che contengono senza bisogno di possedere ulteriori conoscenze. L'analisi dei prezzi è un metodo rapido per coordinare informazioni frammentate in una società enormemente complessa senza bisogno di sapere nient'altro. I prezzi consentono di valutare il costo degli input e i profitti attesi, di scegliere l'allocazione più redditizia delle risorse tenendo conto delle preferenze degli altri partecipanti a un determinato mercato, mentre il conto profitti e perdite serve a verificare se la stima fosse corretta o meno. Questo complesso meccanismo di ragionamenti si può semplificare con l'esempio seguente.

Supponiamo che un imprenditore con un budget di 3 dollari debba decidere che cosa produrre. Decide di produrre una lattina di birra al costo di 3 dollari e di venderla a 5 dollari, il prezzo di mercato. È la scelta più redditizia che ha. Il profitto di 2 dollari è incredibilmente informativo. L'imprenditore avrebbe potuto produrre altri beni con un profitto minore, ma poiché il profitto unitario delle altre opzioni è inferiore a 2 dollari, significa che la lattina di birra prodotta è l'opzione di maggior valore per i consumatori. Se l'imprenditore subisse una perdita, sarebbe il segnale che occorre spostare le risorse verso un ambito più redditizio. Inoltre, il livello di coordinamento necessario perché i beni complementari siano prodotti e disponibili quando servono è sbalorditivo. Un mercato sano fornisce le informazioni necessarie per anticipare il bisogno di beni complementari e fornirli quando servono: in questo caso, potrebbero essere gli snack da accompagnare alla birra. Un piano centrale, ovviamente, è privo di tutti questi vantaggi. In assenza di calcolo economico, le informazioni necessarie per risolvere un problema economico semplicemente non esistono al di fuori dei mercati.

Un'azione umanitaria che produce un aumento della produzione non è per questo un successo. È un tentativo lineare di risolvere un problema complesso. Non ha senso aumentare il numero di bambini scolarizzati quando il mercato del lavoro non li valuta più dei bambini non scolarizzati. Si consideri un recente rapporto di Medici Senza Frontiere sulla consegna di aiuti all'Afghanistan, che illustra l'inutilità di qualsiasi azione intrapresa al di fuori della struttura del mercato: «L'ospedale di Lashkargah si sta riempiendo di attrezzature mediche avanzate (raggi X digitali, generatori di ossigeno mobili, lampade scialitiche) donate da diversi Stati, tra cui Stati Uniti, Cina, Iran e India, o tramite i Provincial Reconstruction Teams. Queste attrezzature vengono di solito consegnate con poche spiegazioni e senza alcuna previsione di manutenzione; la maggior parte resta negli scatoloni, a prendere polvere, mai aperta e mai usata».

Il progresso economico consiste nel risolvere problemi economici, non semplicemente nell'aumentare la produzione di un bene desiderato dal pianificatore investendo risorse, o nel ridurre un male riducendone la produzione, quando il decisore non ha idea di come la società ricevente valuti quella produzione, dato che non c'è alcun prezzo in gioco. La tesi trova una chiara dimostrazione nell'analisi del PIL afghano. Si considerino gli sforzi umanitari in Afghanistan nel loro complesso. Nel 2010 il PIL dell'Afghanistan era di circa 16,3 miliardi di dollari, con un tasso di crescita annuo intorno al 10% nei cinque anni precedenti. Eppure il tenore di vita in Afghanistan non era migliorato in quegli anni di crescita degli indicatori macroeconomici aggregati. Una parte significativa di quel denaro era arrivata sotto forma di aiuti umanitari, ma ebbe un effetto scarso o nullo sul benessere effettivo dei cittadini afghani. Il progresso consiste in cambiamenti profondi delle condizioni di mercato. Consiste nell'adattarsi a condizioni in continuo mutamento, nell'innovazione sotto forma di nuovi beni e servizi, e in una risposta rapida agli shock nelle preferenze dei consumatori o ai cambiamenti dell'offerta. Questi processi possono durare solo all'interno dei mercati.